Llegó el día. Desde las 10 de la mañana, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) se encuentra presentando su esperado informe de análisis sobre el impacto fiscal del proyecto de reforma previsional, luego del acuerdo alcanzado entre el Gobierno y Chile Vamos para ingresar indicaciones al texto la semana pasada.
Las modificaciones, que implican un aumento de la cotización con cargo al empleador de un 7% y nuevos fondos y un préstamo que realizarán los aportantes al Estado, entre otros, generan un costo fiscal en torno a los US$ 5.000 millones, con mayores desembolsos para financiar la Pensión Garantizada Universal (PGU) y menor recaudación tributaria por el alza de la cotización.
En la presentación realizada por el presidente del CFA, Jorge Rodríguez Cabello, la entidad advirtió sobre una serie de «riesgos fiscales» en el marco del nuevo sistema, por lo que propuso una serie de medidas de mitigación.
En específico, detectó 11 riesgos fiscales, con sus consecuentes medidas de mitigación.
El primer riesgo es la sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma, donde el riesgo es que la fuente de ingresos permanentes adicional que contribuye a financiar los gastos permanentes de la reforma es la Ley de Cumplimiento Tributario, que en régimen se espera que recaude el equivalente a 1,5% del PIB por año.
«Como se discutió en el marco de dicho proyecto, existe cierta incertidumbre respecto de la cantidad a recaudar y la gradualidad con que ella se concretará. A la vez, dicha recaudación es requerida no solo para nuevos gastos en materia previsional. La recomendación del CFA en su momento fue que debe existir un calce entre los ingresos y gastos, considerando su cantidad y temporalidad», señala el reporte.
Como mitigación, el CFA propone partir con un nivel más bajo de compromisos de gasto fiscal, y activar su aumento (ya sea en cobertura o monto de los beneficios) en la medida que se cumplan ciertas condiciones a partir de gatillos automáticos. Por ejemplo, en función de alcanzar umbrales de ingresos estructurales como porcentaje del PIB, cumplimiento de metas de balance estructural superavitario y crecimiento económico.
Un segundo riesgo se relaciona con el monitoreo integral de los riesgos fiscales del Gobierno Central y el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP).
Según el CFA, el proyecto de ley define al FAPP como una entidad separada del Gobierno Central, mientras que la regla fiscal dual vigente en Chile aplica solo al Gobierno Central. Asimismo, el ámbito de acción legal del CFA es “contribuir al manejo responsable de la política fiscal del Gobierno Central”. En ese sentido, los riesgos fiscales del FAPP (que incluye un componente importante de deuda a través de los préstamos de los cotizantes en su primera etapa) pudieran quedar fuera de las reglas y de la institucionalidad fiscal del país, advirtió el Consejo.
Como medida de mitigación, el CFA señaló que deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad fiscal y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo «integral» de los riesgos fiscales, en particular de la deuda, incluyendo al Gobierno Central y el FAPP (lo cual incluso podría extenderse a otras entidades públicas del gobierno general).
«Se sugiere que se comprometa estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAPP fuera del Gobierno Central, e implementar mejoras, en caso de ser necesarias. Para ello, se sugiere que el Ministerio de Hacienda realice en el corto plazo, un estudio con un organismo internacional, acerca de las mejores prácticas internacionales para abordar este desafío, abarcando aspectos como la definición del perímetro más adecuado de Gobierno para la aplicación de las reglas fiscales, tipos y periodicidad de reportes de riesgos que deben elaborase, y ámbito de acción del CFA», agregó Rodríguez.
Un tercer riesgo se relaciona con el rol del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) como instrumento de apoyo al financiamiento de obligaciones fiscales previsionales. El FRP entregará un préstamo por US$ 900 millones para financiar parte de los beneficios que entrega el Seguro Social durante los primeros años.
Según el CFA, el FRP tiene como función legal complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Garantizada Universal, la pensión básica solidaria de invalidez y el aporte previsional
solidario de invalidez.
«Con los cambios legales recientes en estas materias, más el presente proyecto de ley, las reglas de acumulación y uso FRP no quedarían compatibilizadas, perdiendo efectividad en su rol, que ha sido relevante en el pasado», señaló Rodríguez.
Así, como medida de mitigación, se propone que las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central para el componente no contributivo del sistema de pensiones.
«Para ello, se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales previsionales del Gobierno Central. Se debe realizar una evaluación en el corto plazo para actualizar dichas reglas, y luego implementarlas en los instrumentos legales correspondientes», agregó.
Mayor urgencia en ajuste fiscal
Un cuarto riesgo identificado por el Consejo se relaciona con las metas de balance estructural en el largo plazo.
En específico, el CFA, en sus análisis de sostenibilidad fiscal, identificó la necesidad de converger a un equilibrio (0% del PIB) para estabilizar la deuda. A la vez, también ha señalado que esto es «insuficiente» para recomponer el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a un nivel que permita estar preparados para crisis futuras, estimado entre el 5% y el 7% del PIB según el FMI.
«Con los nuevos compromisos fiscales derivados de la reforma previsional y la señalada necesidad de actualizar los requerimientos del FRP, esta recalibración se vuelve aún más urgente», dijo Rodríguez.
Así, entre las medidas de mitigación, la Dirección de Presupuestos (Dipres) debería analizar avanzar hacia metas de superávit de balance estructural «necesarias» en los próximos años para garantizar la sostenibilidad fiscal, para permitir la recomposición del FEES y, potencialmente, mayores aportes al FRP.
Un aspecto positivo para el CFA es el reforzamiento de la institucionalidad, ya que el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento, el que será analizado por el CFA, para que se pronuncie sobre las fuentes de financiamiento.
«El riesgo es que estas instituciones deben contar con las capacidades y con la información adecuada y oportuna para realizar estas tareas«, planteó el organismo. Así, enfatiza que deben fortalecerse ambas instituciones para estas tareas.
«En el caso del CCP, además, se debe evaluar que su ámbito de análisis sea todo el sistema previsional que implique recursos públicos, y no solo su parte no contributiva, para aprovechar el conocimiento experto en esa área. Y en el caso del CFA, se debe clarificar que también tiene un rol respecto de los aspectos fiscales del FAPP, aunque quede fuera del Gobierno Central», agregó.
Un sexto foco del CFA es la cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma.
Así, la entidad señala que el incremento de la cotización en siete puntos porcentuales puede generar presiones de gasto público que, si bien no corresponde registrar en este proyecto directamente, es necesario cuantificar y controlar. Por una parte, se encarecerán los futuros aumentos de dotaciones y reajustes de las remuneraciones del sector público. «Además, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma el financiamiento del mayor costo de empleador de organismos públicos fuera del Gobierno Central, como los municipios y la salud primaria. Y, también, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma este costo en áreas subsidiadas o reguladas, como educación escolar y universidades, con presiones en las subvenciones y en los aranceles», advirtió el reporte.
Por lo tanto, como mitigación propuso realizar estudios que cuantifiquen el impacto de la reforma en empleadores de entidades públicas fuera del Gobierno Central para anticipar las presiones de financiamiento. «Análogamente, también se sugiere realizar estudios sobre los sectores subsidiados o regulados», recalcó.
La evaluación de efectos macroeconómicos de la reforma y sus efectos fiscales indirectos es la séptima preocupación que planteó el CFA a los senadores. Según el organismo, existen efectos macroeconómicos de la reforma (por ejemplo, en ahorro, inversión, empleo, PIB), que pueden generar efectos fiscales indirectos, tanto positivos como negativos.
«Si bien usualmente no se reportan este tipo de efectos en los informes financieros de los proyectos de ley, para proyectos de gran magnitud es importante poder estimarlos», complementó Rodríguez.
¿Cómo se mitiga esto? Se sugiere utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de la reforma en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales presentados para la tramitación de este proyecto. Y luego, considerar dichos resultados para los modelos de proyecciones fiscales de la Dipres.
